그래서, 선거제 개편은 될까

5월부터 논의 본격화…국회의장 ‘의지’ 불구 곳곳 난관

초당적 정치개혁 의원모임이 국회 전원위원회 이후 선거제 개편안 도출방법 등을 주제로 4월 24일 국회에서 회의를 하고 있다. / 연합

[주간경향] “국회 본회의 열릴 때 의장석에 앉아 꼼꼼히 따져보니까 본회의의 발언 기회가 지지 세력을 결집하는 선전장으로 쓰이고 있어요. 그러니까 서로 어느 의원이 발언을 시작하면 동시에 고성과 야유가 쏟아지기 시작해요.”

4월 25일 국회에서 열린 ‘국가거버넌스전략포럼’에 참석한 김진표 국회의장의 회고다. 선거제도와 공천제도 개혁을 어떻게 할 것인가를 두고 열린 이날 행사에서 김 의장의 ‘축사’는 의례적인 경치사 수준을 넘어서는 것이었다. 그는 5선 국회의원이다. 햇수로 20년을 정치 밥을 먹은 인사다. 그는 선거제 개편을 두고 지난 4월 10일부터 나흘간 열린 국회 전원위원회가 “모처럼 경청과 소통의 시간이었다”고 평가했다.

“국회의원 100분이 참석해 발언했는데 토론에 참여한 거의 모든 의원이 현재 선거제도로는 안 된다는 데는 공감했고, 큰 개편의 방향도 다 공감했어요. 대충 합의된 것은 비례성, 대표성, 그다음에 지방소멸, 이 세 가지는 반드시 해결해야 한다는 것입니다. 저는 이번에 선거제도를 고칠 수 있다는 강한 희망이 있습니다.”

“선거제도, 이번엔 고칠 수 있다”

김 의장은 한 표만 이기면 모든 것을 독차지하는 잘못된 선거제도, 특히 “대도시에서 한 구청장 아래에서 2명 또는 3명씩 국회의원을 뽑아 구의원 시의원 활동과 구분되지 않는” 이런 선거제도는 반드시 바꿔야 한다고 지적했다.

4월 25일 국회에서 열린 제3회 국가거버넌스 전략포럼에 참석한 김진표 국회의장이 축사를 하고 있다. /정용인 기자

김 의장이 지적하는 문제는 현행 소선구제의 단점을 말한다. 이 소선구제의 단점은 지난 4월 22일 열린 국회사무처 주최 ‘국회의원과 MZ세대의 맞장토론’ 행사에서도 토론자로 참여한 여야의 세 의원(이탄희 민주당·허은하 국민의힘·류호정 정의당 의원)이 거론한 문제다.

소선구제는 간단히 말해 투표자의 51%를 확보하면 게임이 끝난다. 최대 49%의 사표가 발생한다. 투표율이 100%가 될 가능성은 거의 없다. 따라서 투표에 참여하지 않은 유권자까지 포함하면 현실적으로 20~30% 정도의 유효투표만 확보하면 된다. 당선되지 않은 경쟁자나 투표에 참여하지 않은 사람에게 당선자는 자신의 뜻을 대의한 사람이 아니다. 이른바 대표성의 위기다.

비례성 문제도 마찬가지다. 이날 토론회에 참석한 이탄희 의원은 “현 21대 국회는 오부남 국회라는 말을 듣는다”라고 말했다. 오부남, 풀어 설명하면 ‘50대 부자 남성’이 다수인 국회라는 뜻이다. 이 의원이 제시한 통계에 따르면 초선의원의 평균연령이 55세이고, 남성의원 비율이 82%다. 평균재산은 23억원이 넘는데, 대한민국 평균재산의 두 배다.

이 문제를 어떻게 하면 해결할 수 있을까. 지난 2월 2일 이탄희 의원은 10명의 동료의원과 함께 ‘공직선거법 일부개정법률안’을 국회에 제출했다. 이 안은 현행 국회의원 정수(300인)는 유지하되, 지역구 253석을 비례식 4·5인 선거구를 기본으로 하고, 지방소멸을 막기 위해 농촌·산촌·어촌은 예외적으로 1인 선거구를 둘 수 있는 것으로 바꾸자는 내용이다. 이 안은 또 현행 47석의 비례의석은 권역별로 나눠 수도권(서울·경기·인천)을 포함한 지방을 5개 권역으로 나눠 비례의석의 수도권 쏠림을 방지하자는 내용을 담고 있다. 이 의원 등이 제출한 안은 일정규모 이상의 도시는 중대선거구로, 농촌 지역은 소선구제로 치르자는 복합선거구제로 수렴될 수 있다. 이 의원이 제출한 안에 서명한 의원은 모두 더불어민주당 소속이었다.

기자는 지난 1월 윤석열 대통령의 중대선거구제 개편 검토 발언을 계기로 당시까지 여야 의원들이 제출한 10여 개의 ‘공직선거법 개정안’들을 검토하는 기사를 썼다. 개정안을 검토해보면 한 가지 공통점이 있다. 개정 발의 의원들의 소속당에서 합종연횡은 거의 일어나지 않았다. 특히 민주당과 국민의힘, 원내 거대 양당 사이의 ‘크로스오버’가 거의 없었다. 그 뒤 상황은 바뀌었을까.

민주당 의원발 개정안만 ‘각축’

1월 12일 이후 발의된 공직선거법 개정안은 55개. 이중 앞서 언급한 이탄희 안처럼 선거제도의 대폭 손질을 염두에 두고 있는 안은 거의 없다. 선거제도 개편과 관련해 국민의힘 의원들이 주도적으로 발의한 안은 딱 하나, 1월 19일 김성원 국민의힘 의원 등 10명의 의원이 발의한 선거법 개정안이다. 안의 취지는 지난 선거에서 도입된 ‘준연동형 비례대표제’가 지난 총선에서 의석수 확보를 위한 비례대표 추천 전담 정당이 양산되는 등의 도입 취지와 다른 부작용이 발생했으니 비례의석 전부를 준연동형 이전의 병립형 비례대표제로 환원하자는 내용이다. 이 안에 서명한 의원 10명은 모두 국민의힘 소속이다.

주의해야 할 것은 앞서 언급한 이탄희 안이나 김성원 안이 각 당의 대표 입장이 아니라는 점이다. 김영배 의원실에서 나흘간 100인 국회의원 전원위원회에서 여야 의원이 발언한 내용을 분석한 표를 보면 중대선거구제를 주장한 의원은 29명, 소선구제를 거론한 의원은 26명이다. 나머지 45명은 이와 관련한 구체적 의견을 내놓지 않았다.

정당별로 보면 더 특이하다. 국민의힘 의원 중 중대선거구제를 선호하는 것으로 분석되는 의원은 15명으로, 소선구제를 선호하는 의원(6명)보다 더 많다. 거꾸로 민주당의 경우 중대선거구제 주장 의원(12명)보다 소선구제 유지를 주장하는 의원(16명)이 더 많다. 중대선거구제 도입을 포함한 현행 선거구제 개정안은 압도적으로 민주당이 제출한 경우가 많은데, 정작 민주당 의원들의 선호는 소선구제가 많다. 반면 선거법 개정에 비교적 소극적 태도를 보이고 있는 국민의힘 의원은 중대선거구제 선호가 더 많다.

지난 4월 10일부터 나흘간 국회에서 열린 전원위원회에 참석한 국회의원 100인의 발언을 선거구제, 의원정수, 비례대표 확대 여부 등을 기준으로 분석한 표 / 거버넌스전략포럼, 김영배 의원

그렇다면 중구난방, 백가쟁명식으로 진행된 전원위원회가 이후 여야 합의로 선거제 개혁으로 나아갈 순 있을까. 일단 전원위원회를 소집한 김진표 의장은 적극적이다. 5월 중 세 차례에 걸친 공론위원회를 거친 뒤 각 정당이 참여해 구성한 전원위 소위를 만들어 늦어도 6월 중에는 여야가 합의한 선거제 개정안을 도출해 낸다는 목표다.

선거제와 선거제에 따른 선거구 확정의 법정 시한은 1년 전이다. 내년 22대 총선이 4월 10일에 치러지므로 전원위원회가 열렸던 지난 4월 10일 전까지 확정했어야 한다. 시한은 일단 넘겼다. 법정 시한이 지켜지지 않는 건, 그간의 고질적인 문제였다. 관련 전문가들이나 정치권 주변 인사들은 6월까지 여야가 선거제 합의를 이뤄낼 수 있을 것이라는 김 의장의 ‘바람’은 종전의 관행에 비춰보면 실현되기 어렵다고 본다.

“최종 결정은 빨라도 최소 내년 1월까지 간다. 여야 정당 모두 그때까지 가서 자신들에게 가장 유리한 구도를 만든 다음 세트업에 들어간다. 과거 사례를 보면 빠르면 선거 두 달 전, 늦으면 선거 한 달 전에서야 확정된 적도 있다. 누구에게 유리할지 불확실하니 샅바싸움을 할 수밖에 없다. 그래서 국회의장이 제시한 로드맵은 역대적으로 다 틀려왔다.”

채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수의 말이다. 채 교수에 따르면 선거제도 확정에 따른 선거구제 조정은 그리 오랜 시간이 걸리진 않는다. 논의하는 선거제 개편안에 따라 이미 변경될 선거구가 다 나와 있기 때문이다. 일단 선거제가 확정되면 선거구 획정은 약 2~3주의 시간이면 충분하다. 따라서 핵심은 다시 선거제도 개편 문제다. 김성순 시사평론가는 선거제 개혁 가능성에 “안 된다. 이대로 갈 것이다”라고 단언한다. 정치권 출신인 그는 중대선거구제 도입의 가장 큰 문제가 “쉽게 말해 ‘인싸들’의 천국이 돼버리기 때문”이라고 말한다.

“어떤 사람이 뭐를 했냐가 중요하지 않고 예를 들어 유튜브 스타 같은 사람이 나오면 당선될 수 있다. 이미 알려진 전·현직 의원들이 유리해지기 때문에 신인들의 길을 막아버린다. ‘현장’에서 보면 이를테면 지상파 라디오에 자주 출연하는 박지원 전 국정원장 같은 사람들에게 종신 국회의원직의 길이 열린다.”

“선거제도 개혁 만능론은 틀렸다”

선거제 개편에 끊임없이 목소리를 내왔던 경실련·범사련과 같은 진보·보수 시민단체도 전원위 이후 공론위원회→여야 소위원회를 통한 선거제 개정 방식에 비판적이다. 서휘원 경실련 선거제도개혁본부 팀장은 “애초 정개특위 논의 안건은 지난 선거에서 문제가 됐던 준연동형 선거제도를 악용해 위성정당 설립이란 편법으로 비례를 독식한 여야 거대정당 문제를 어떻게 개선할 것인가였는데 이 문제는 전혀 논의되지 않았다”라며 “전원위가 열리면서 심도 있는 토론을 기대했는데 그에 대한 토론도 이뤄지지 않아 선거제 개혁 방향성이 상실됐다”고 비판했다.

보수·중도성향 시민단체 연합체인 범사련 이갑산 회장은 “지난 선거 때 국회의원들이 만든 준연동형 비례 선거제도가 비례위성정당이라는 말도 안 되는 편법을 동원해 유권자의 권리를 유린한 것이 아닌가”라며 “근본적으로 선수를 뛰는 사람들이 룰을 만드는 것이 문제”라고 말했다. 이미 선거제 개혁에 실패한 의원들에게 맡겨놓을 것이 아니라 외부의 선거제도 연구전문가나 시민단체들이 ‘게임의 룰’을 만드는 방식으로 바꿔야 한다는 주장이다.

4월 22일 국회의원-MZ세대 토론회 사회를 맡은 정관용 국민대 특임교수에 따르면 이 회장의 주장엔 선례가 있다. 정치권 외부에 선거제도 개혁 작업을 맡겨 어느 정도 성공했다는 평가를 받고 있는 뉴질랜드의 사례가 그런 경우다.

채진원 교수는 “선거제도만 바꾸면 모든 것이 해결될 것이라는 식으로 이야기하는 것은 과도한 환상”이라고 덧붙였다.

“현행 소선구제가 사표가 많다고 이야기하는데 장점은 권력의 집중에 따라 안정성과 혁신성을 주는 것이다. 한쪽만 봐서 이게 나쁜 제도라고 주장할 수 있지만 선택은 국민이 하는 것이다. 양당제냐 다당제냐 문제도 마찬가지다. 다당제를 하면 안 싸울 것이라고 이야기하는데 원인에 대한 진단이 잘못됐다. 선거제도 이전에 공천문제로 싸우고 정치문화가 도덕적인 선악의 이분법으로 귀결돼 싸우는 것이지 다당제가 아니어서 싸우는 것이 아니다. 다당제가 아니어도 토론문화가 좋고 연합공천 문화가 있으면 제도의 운용은 얼마든지 가능하다.”

현재의 선거제도개혁 논의가 예컨대 ‘양당제는 악이고 다당제는 선’이라는 이분법 논리에 근거해 마치 다당제가 이뤄지면 모든 개혁이 연이어 가능할 것이라는 주장은 논리적으로도 입증된 적이 없다는 것이다.

“의원정수나 비례의원 확대 문제도 마찬가지다. 의원정수가 적어서, 비례가 없어서 우리나라 정치가 이렇게 문제가 있는지를 먼저 입증해야 한다. 비례대표 의원 수를 늘리면 성공이라는 도식을 제시하는데 먼저 물어봐야 하는 것이 비례대표를 제대로 공천했느냐다. 시쳇말로 줄 세워 ‘끼리끼리 패밀리’로 다 해먹은 건 다 아는 문제 아니냐. 공천방식을 바꿔야지 양당정치가 문제라는 모호한 말로 국민을 설득하려고 하니 달라지는 게 없는 것이다.”

거버넌스전략포럼 토론회에 참석한 김형준 배재대 석좌교수의 시각도 비슷하다.

“선거구제를 바꾸면 정치가 정상화될 수 있다고 하는데 불편한 진실을 말씀드리겠다. 2020년 총선 전에 패스트트랙으로 개정된 선거법이 준연동형 비례대표제다. 그때 그 제도를 도입하면서 당시 개정을 주도한 민주당이 어떻게 설명했나. 많은 정당이 참여해 다양성이 보장되고 정치가 훨씬 더 좋아질 것이라고 했다. 그렇게 됐나. 묻고 싶은 것은 그 당시 소선구제로 만들어진 양당제였냐는 점이다. 다들 기억하는 것처럼 다섯 개 정당이 있었다. 미래통합당, 더불어민주당, 국민의당, 민주평화당, 정의당. 다당제를 우리가 경험하지 않았나.”

그는 이렇게 단언했다. “국회가 지금 이야기하는 이 선거제 개정을 완성한다고 대한민국 정치가 정상화된다면 내가 교수직을 내려놓겠다. 절대 될 리 없다.” 의원 선출방식을 바꾼다고 정치가 정상화되는 것이 아니라는 주장이다.

전원위원회를 통해 대표성, 비례성, 지방소멸 대처 등의 원칙적 방향을 확립했다고 하지만 이 원칙 또는 대의는 추상적이다. 구체적인 제도로 구현하는 과정에서 서로 충돌하는 가치가 될 수 있다. 앞으로 논의과정에서 여러 갈래의 조합이 가능하지만 긴 논의 끝에 개정이 무산될 가능성도 있다(지난 1월 이후 기자가 접촉한 정치권 인사들이 이야기 끝에 내비치는 속내다).

4월 22일 국회사무처 주최로 열린 MZ세대 청년과 국회의원 3인 토론회에서 사회를 맡은 정관용 국민대 특임교수(맨 오른쪽)가 인사말을 하고 있다. /국회사무처 제공

다만 한 가지 확인되는 원칙은 있다. 적어도 지난 선거처럼 위성정당이라는 편법의 등장 가능성은 막아야 한다는 것이다. 현재 국회에는 두 개의 위성정당 방지법이 올라와 있다. 모두 민주당 의원들이 발의한 법이다. 강민정·이탄희 안은 지역구 후보자를 추천한 정당의 기호와 명칭을 정당명부 비례대표 투표용지에 의무적으로 표시하도록 하고 있다. 민주당에 복당한 민형배 의원은 지역구 의석수 50% 이상 후보자를 추천한 정당의 경우, 비례대표 의석수 50% 추천을 의무화하는 법안을 발의했다. 둘 다 현실적으로 원내 의석을 장악한 거대 양당의 경우 비례대표 공천을 일정 수준까지 강제하도록 해 위성정당 창당을 어렵게 하는 법안이다. 경실련 등 시민단체들이 제안한 위성정당 방지법도 유사한 내용을 담고 있다.

기존의 준연동형 비례대표제에 위성정당 방지법을 보완하는 방식으로 내년 선거를 치를 수도 있다. 하지만 법이 확정되면 역시 법의 허점을 이용해 위성정당을 만들어내는 일이 불가능하지 않다. 예컨대 지난 총선에서 문재인 대통령에 대한 강성지지그룹이 만든 비례정당인 열린민주당을 위성정당으로 본다면 이 경우까지 해당 방지법으로 막을 수는 없다는 뜻이다. 정관용 교수는 “이런 형태의 정당까지 막는 법을 만든다면 위헌이 될 가능성이 많다는 것이 선거법 전문가들이 공통으로 내리는 결론”이라고 말했다.

위성정당 방지 가능할까

김두수 시대정신연구소 대표는 지난 선거가 선거제도라는 ‘룰’에 대한 여야 합의 없이 패스트트랙으로 치러진 최초의 선거가 아니냐는 지적에 “1987년 민주화 이후 1988년 선거의 경우도 당시 노태우의 집권 민주정의당과 김대중의 평화민주당(평민당)이 소선구제 도입을 강행 처리해 치러진 선거”라며 “당시 대선에서 2위를 기록했던 김영삼의 통일민주당은 소선구제 도입에 소극적이었는데 선거구제 개편 결정에 불참했고, 그래서 제도 개편으로 가장 덕을 본 것이 평민당이었다”라고 말했다.

한 가지 특징적인 것은 이때 확정된 대통령 직선제와 소선구제라는 선거제도의 큰 틀이 지난 35년간 한국사회에서 거의 바뀌지 않았다는 점이다. 거버넌스전략포럼 토론회에 참석한 김영배 의원은 “87년 당시 우리나라의 국내총생산(GDP)은 3000달러였는데, 지금은 3만달러가 넘어 10배 이상 경제가 성장했다”라며 “지난 35년간 국회의원 선거를 9번 치렀는데 경제가 10배 성장한 만큼 민주주의도 굴곡을 거쳤지만 엄청난 수준으로 성장했다는 점을 간과해선 안 된다”고 말했다. 그동안 급속한 성장에 걸맞게 빠른 결정과 집행이 가능한 대통령·행정부 주도의 삼권분립 시스템을 바꿔 정당과 시민 중심의 삼권분립·헌정구조로 진화해 나가야 한다는 ‘당위’론이다.

“개인적으로 국회의원 보좌관으로 15년, 의원으로서 12년 국회에 있었다. 20년 만의 전원위원회 개최는 역사적 변화라고 생각한다.” 거버넌스전략포럼 토론회에 참가한 조해진 국민의힘 의원의 소회다.

“국회가 대화와 토론의 전당인데 솔직히 그동안 토론이 없었다. 공격과 반격만 있고 야유와 고함, 당리당략에 근거한 토론만 했다. 국회의원이 되고 12년 만에 열린 이번 전원위원회를 통해 제대로 된 토론을 봤다.” 토론에서 여야 의원들이 현행 제도의 문제점을 모두 인식하고 있는 만큼 의미 있는 결과가 도출되리라는 전망이다. 과연 그렇게 될까.

조 의원을 비롯해 여야 의원 133명이 참여한 ‘초당적 정치개혁모임’은 지난 4월 19일 국회에서 기자회견을 열어 “전원위에 나온 안을 정리해 합의 가능한 안을 도출해 내겠다”라면서 “국민 대상으로 선거제도 개편을 공론화하고 5월 말이나 늦어도 6월 중에는 선거제도개혁 단일안을 도출해 내도록 노력하겠다”고 밝혔다. 일단 뭔가 결과물을 만들어내겠다는 의지는 높은 상황이다. 지켜볼 일이다.