[대통령 개헌안]‘제왕적 대통령제’ 폐해 보완…국회의 대정부 통제력 높여

대통령·국회 권한 조정

한병도 청와대 정무수석(가운데)이 22일 국회 바른미래당 대표실을 방문해 박주선 공동대표(왼쪽)에게 대통령 개헌안을 전달한 뒤 발언하고 있다. 연합뉴스

청와대는 22일 대통령의 인사권, 사면권 등을 제한하는 내용의 정부 형태 개헌안을 공개했다. 초유의 현직 대통령 탄핵 사태에서 확인된 ‘제왕적 대통령제’의 폐해를 보완하기 위한 장치들이다. 대통령의 권한을 축소하는 대신 국무총리 권한을 강화해 ‘책임총리제’ 구현의 헌법적 근거를 마련했다. 또 예산법률주의 도입, 정부의 법률안 제출권 제한 등을 명시해 정부를 감시하고 견제할 국회 권한을 강화했다.

■ 대통령 권한 축소

대통령의 우월적 지위의 상징인 ‘국가원수’ 표현을 삭제하는 것에서부터 시작해 대통령 권한은 일정 부분 축소된다. 대통령이 자의적인 사면권을 행사할 수 없도록 특별사면을 할 때에도 사면위원회 심사를 반드시 거치게 했다. 현행 헌법은 대통령의 특별사면권에 제한을 두지 않고 있다.

대통령이 임명해온 헌법재판소장을 헌법재판관들이 자체 선출하는 등 대통령 인사권을 축소했다. 비슷한 차원에서 대통령 소속인 감사원을 독립기관화했다. 현행은 감사위원 9명 전원을 감사원장 제청으로 대통령이 임명하도록 하고 있지만 국회와 대법관회의가 각각 3명씩 선출하게 해 입법·사법·행정부가 인사권을 나눠갖도록 했다.

국무총리의 권한은 강화됐다. 특히 국무총리가 ‘대통령의 명을 받도록’ 하는 부분을 삭제해 책임총리제를 구현하겠다는 뜻도 밝혔다. 다만 총리 권한을 열거하지 않아 총리직을 누가 맡느냐에 따라 책임총리로서 역할에 편차가 있을 것으로 보인다. 국무총리 추천권을 국회에 넘기라는 야당 요구에 청와대는 ‘변형된 의원내각제’에 해당한다며 수용하지 않았다. “대통령이 국회 추천을 거부할 경우 정국이 혼란에 빠지게 된다”는 이유를 들었다.

다만 대통령 임기 조항은 권한 축소와 직접 관련이 없다. 청와대는 “단임제의 문제점을 치유하고 안정된 국정운영의 기반을 마련하기 위해” 현행 5년 단임을, 4년으로 바꾸고 한 차례 연임을 가능하게 했다. 이 조항은 문재인 대통령 이후 대통령부터 적용된다는 점도 못박았다.

■ 국회 대정부 통제권 강화

[대통령 개헌안]‘제왕적 대통령제’ 폐해 보완…국회의 대정부 통제력 높여

국회의 권한은 강화됐다. 예산법률주의 도입, 정부의 법률안 제출권 제한, 정부의 예산안 국회 제출 시기 앞당기기 등 국회의 대정부 통제력을 높이는 방안들이 포함됐다. 예산법률주의란 예산을 법률로 의결해 예산에 법률과 동일한 효력을 부여하는 것을 뜻한다. 예산도 법률과 동일한 심사 절차를 거치게 되기 때문에 국회의 재정 통제가 강화된다는 것이 청와대의 설명이다. 동시에 행정부의 예산 집행 책임은 더 무거워지는 효과도 예상된다. 청와대는 이와 함께 개헌안에서 정부의 예산안 국회 제출 시기를 현행보다 30일 앞당겼다. 국회에 충분한 예산안 심사 기간을 주겠다는 의도다.

또 국회의원 10명 이상의 동의를 받아야만 정부가 법률안을 국회에 제출할 수 있도록 했다. 정부의 법률안 제출권에 대한 국회의 통제력을 높이겠다는 취지다. 하지만 정부가 여당 의원 10명의 동의를 받는 것은 어려운 일이 아닌 만큼 “실효성이 없다”는 지적도 나온다.

이에 청와대 진성준 정무기획비서관은 “의원 10명 이상의 동의를 받도록 헌법에 있기는 하지만 국회법이 구체적으로 그 범위와 한계도 정할 수 있다고 본다”며 “가령 의원 10명의 동의를 얻을 때 일정 수 이상은 해당 소관 상임위원회의 상임위원이 포함돼야 한다든지 하는 식”이라고 설명했다. 국회법을 통해 실효적으로 국회의 사전 동의를 구하도록 할 수 있다는 것이다. 진 비서관은 “이 동의를 확보하는 데에도 정부가 상당히 공을 들여야 할 것”이라고 했다.

개헌안은 또 국회 동의를 필요로 하는 조약의 범위를 확대하는 내용을 담았다. 법률로 정하는 조약도 국회 동의를 받도록 해 대통령의 조약 체결·비준권에 대한 국회 통제를 강화했다.