계속 오를 텐데 일단 현금 지원만…난방비 단기 땜질

LNG 수급 불안·가스공사 적자·기후위기…

에너지전환 관점의 중장기 대책 안 보여

이 기사는 경향신문 뉴스레터 점선면 2월 15일자 (https://stib.ee/vz07)에 소개되었습니다. 난방비 이슈에 대해 더 알고 싶다면 뉴스레터로 읽어보시기를 추천합니다. 매주 화~금요일 점선면을 메일함으로 받아보시려면 여기 (https://url.kr/jhqy7k)에서 구독을 신청해 주세요.

서울 도심의 한 주택 계량기 앞을 한 주민이 지나가고 있다. / 문재원 기자

[주간경향] 지난 2월 1일 산업통상자원부는 겨울철 난방비로 어려움을 겪는 기초생활보장 수급자 및 차상위계층 등 취약계층 보호를 위한 추가 지원대책을 발표했다. 산업부는 앞서 지난 1월 26일에도 에너지바우처 지원금액을 2배로 상향하고, 가스요금 할인폭도 2배 확대하는 내용의 취약계층 지원대책을 발표한 바 있다. 이번 추가 지원으로 기초생활보장 수급자 및 차상위계층에게 동절기 4개월간 최대 59만2000원이 가스요금 할인 방식으로 지급될 예정이다.

계속될 난방비 상승

정부는 난방비 지원을 향후 중산층까지 확대할 가능성도 열어두고 있다. 지난 1월 30일 난방비 폭등으로 여론이 악화하자, 윤석열 대통령은 중산층과 서민까지 지원하라고 지시했다. 윤 대통령의 발언에 민주당은 추경을 통해 4100만명에게 1인당 10만원에서 25만원씩 총 7조2000억원을 지원하자고 거듭 요구했다.

난방비는 생존과 직결된 문제인 만큼 취약계층에 대한 지원은 반드시 필요하다. 그러나 ‘난방비 대란’을 둘러싼 정치권의 논의가 현금성 지원 등 단기적 처방에만 머물러서는 안된다는 비판의 목소리가 나온다. ‘난방비 대란’에는 공기업 적자, 에너지 불평등 등 구조적인 문제와 기후위기, 에너지위기, 에너지전환 등 전 세계적인 전환의 문제가 복합적으로 얽혀 있다. 장기적이고 구조적인 해법에 대한 논의가 필요한데 정치권의 논의는 현금 지원을 중심으로 한 단기적인 처방에만 머물러 있다는 지적이다.

정부는 지난해 4월과 5월, 7월과 10월 모두 네 차례에 걸쳐 주택용 가스요금을 1메가줄(MJ)당 14.22원에서 19.69원으로 5.47원 올린 바 있다. 38.4% 인상폭이지만 ‘난방도일’까지 감안하면 체감 난방비 상승은 2배 가까이 된다는 분석이다. 난방도일은 특정 기간 난방 수요가 얼마나 증가했는지를 나타내는 수치다. 강병욱 에너지경제연구원 연구위원은 “난방도일은 18도 이하로 내려가는 기간에 난방 수요가 얼마나 증가했는지를 확인하는 지표”라며 “지난해 12월 난방도일은 전년 동월 대비 20% 증가했다”고 말했다. 가스요금 상승과 한파로 인한 도시가스 사용량 증가가 겹쳐 ‘난방비 대란’이 발생했다는 분석이다.

‘난방비 대란’은 일시적 현상에 그치는 것이 아니라 앞으로도 발생할 우려가 크다. 산업통상자원부는 지난해 10월 1일 주택용 가스요금 인상을 발표하면서 인상 요인으로 천연가스 수입단가의 상승을 꼽았다. 러시아-우크라이나 전쟁 및 유럽 가스 공급 차질 등으로 액화천연가스(LNG) 시장 불안이 가중돼 국제가격이 높은 추세를 유지하고 있다는 설명이다. 가스요금 인상 주요 요인인 천연가스 수입단가는 등락은 있겠지만, 향후 쉽게 내려가지 않을 전망이다. 지난해 LNG 수입단가는 4월 1t당 700달러 수준에서 9월 1t당 1470달러로 최고가를 기록했다. 강병욱 연구위원은 “유럽은 러시아로부터 파이프라인을 통해 천연가스(PNG)를 공급받아왔다. 러시아의 우크라이나 침공 이후 파이프라인 공급이 안 되다 보니 선박으로 LNG를 수입해왔다”고 말했다. 그러면서 “LNG의 주요 시장은 아시아였는데 유럽에서도 수요가 발생하다 보니 그에 따라 가격이 폭등했다. 2년 전과 비교하면 250% 정도 상승한 수치다”라며 “지난해 가을에 정점을 찍고 조금씩 떨어지고 있긴 하지만 여전히 상당히 높은 수준이다. 향후 가격 추세를 단정할 수 없지만, 다수의 전문가는 단기간에 폭등 이전 수준까지 LNG 가격이 내려가기란 어려울 것으로 전망한다”고 말했다.

여기에 더해 누적된 가스공사의 적자 규모로 가스요금 추가 인상은 불가피할 전망이다. 지난해 말 정부는 올해 2분기 이후에 도시가스 요금을 인상하겠다는 계획을 밝혔다. 지난해 12월 30일 이창양 산업통상자원부 장관은 “한전과 가스공사의 경영을 정상화하고 에너지 공급의 지속성을 확보하는 등 근본적인 문제 해결을 위해서는 전기·가스요금의 조정이 불가피하다”고 말했다. 이 장관은 단계적인 요금 현실화와 가스공사의 미수금을 2026년까지 해소해 나갈 계획이라고 밝히며 2023년 2분기 이후 가스요금 인상을 검토하겠다고 밝혔다.

지난해 미수금 급증으로 가스공사의 미수금은 8조8000억원에 달하는 것으로 알려졌다. 미수금은 LNG 수입단가가 판매단가보다 비싼 경우에 발생한다. 해외에서 LNG를 비싸게 사오고 이를 싼값에 국내에 되팔면서 발생한 손실이 미수금 항목으로 잡혀 있는 것이다. 도시가스 공급 비용의 90% 이상을 원가가 차지하는데, 주택용 도시가스의 경우 판매단가에 원가를 반영하는 ‘원료비 연동제’가 유예되고 있기 때문이다. 향후 LNG 수입단가가 하락하면 판매단가를 인하하지 않음으로써 미수금을 회수할 수 있지만, LNG 가격이 급등한 상태에서는 미수금이 급증할 수밖에 없는 구조다. 강병욱 연구위원은 “현재 도시가스 요금에서 원료비는 1MJ당 15원 정도 차지한다. 원료비 연동제가 정상적으로 시행됐다면 원료비가 30원 정도는 돼야 한다”며 “지금의 난방비 대란은 사실 요금을 많이 억제해놓은 상황에서 발생했다. 요금이 현실화되면 지금보다 훨씬 더 높은 수준으로 올라가게 된다. 제도의 장단점이 있겠지만, 결국 지금 내야 할 요금이 낮아지는 대신 나중에 낼 요금이 그만큼 더 올라가기 때문에 지금 낮은 요금을 내는 게 마냥 좋다고만 할 수는 없다”고 말했다.

기후위기 중장기 대책 필요

국제 LNG 가격 상승세 지속, 가스공사의 누적된 적자 등으로 도시가스 요금 추가 인상이 예고된 가운데 ‘기후위기’ 또한 ‘난방비 대란’의 또 다른 변수다. 이유진 녹색전환연구소 부소장은 “난방비 상승의 실체는 에너지위기다”라며 “지금 이 문제를 ‘난방비’만 볼 것이 아니라 ‘장기 에너지 비상사태’에 준하는 대책 수립으로 확장해야 한다”고 말했다. 그러면서 “탄소중립을 달성하고 이를 위해서는 에너지전환 정책이 필요하다”며 “단기가격 상승에 대응하면서도 중·장기적으로 탄소중립과 에너지전환을 동시에 이룰 방법을 찾아야 한다. 에너지 비용상승에 대한 대안을 기후위기와 에너지전환의 관점에서 설계해야 한다”고 말했다.

‘가격 통제’나 ‘보조금 지급’ 등 단기적 처방도 수요관리 측면에서 섬세하게 접근해야 한다는 지적이다. 이유진 부소장은 “소득 대비 에너지 비용이 너무 높아 필요한 에너지를 공급받지 못한 분들에게 지원해야 한다. 그러나 한 편에서는 필요 이상으로 에너지를 너무 많이 쓰는 분도 있다”라며 “장기적인 관점에서 에너지 고비용 사회에 대비해야 하고 이를 위해서는 수요 패턴이 바뀌어야 한다”고 말했다. 에너지 절약에 대한 동기부여가 될 수 있도록 수요에 대한 관리가 필요한데 보조금만 지급하게 되면 단기간의 충격을 완화하는 것밖에 안 된다는 지적이다. 이 부소장은 “소비를 줄일 수 있는 신호를 주는 게 중요하다”고 말했다.

효과적인 수요관리를 위해서는 ‘그린 리모델링’ 확대가 필요하다는 목소리가 나온다. 겨울 난방비와 여름 냉방비는 주택의 단열 상태에 따라 크게 달라지기 때문이다. 지난 2월 2일 심상정 정의당 의원은 보도자료를 발표하며 정부의 정책에 대해 “보조금만 계속 투입하고, 주택 에너지 효율 개선과 같이 난방비 절감에 필수적인 인프라 지원이 전혀 논의되지 않고 있다”고 지적했다. 에너지바우처나 보조금 지원만으로는 난방비 대란이 해결되지 않는다는 지적이다. 심 의원은 “쪽방과 고시원과 같은 비주택 거주 가구가 42만, 여기에 옥상이나 지하 거주 가구와 최저주거기준 미달 가구를 더하면 주거빈곤가구가 180만에 달한다. 그리고 정부가 지원하는 기초생활보장 수급자와 차상위계층은 주거빈곤가구일 확률이 높다”라며 “그린 리모델링을 확대하고, 주거 상향을 돕는 인프라 지원이 필요하다. 그럴 때만 에너지 보조금 지원은 밑 빠진 독에 물붓기가 되지 않을 수 있다”고 말했다.

지난 2월 1일 정부가 ‘난방비 폭탄’으로 어려움을 겪는 모든 기초생활수급자와 차상위 계층에 올겨울 난방비를 지원하기로 했다. 서울 중구의 한 가게에서 상인이 전기난로로 추위를 피하고 있다. / 연합뉴스

‘횡재세’ 논의

이헌석 에너지정의행동 정책위원은 “1990년대 지었던 집들과 지금 새로 짓는 집들은 기본적으로 단열재가 들어가는 게 4배 가까이 차이가 난다. 과거에는 50㎜가 기준이었다면 지금은 4배가 넘는 220㎜의 두께로 단열재가 들어간다”라며 “에너지를 적게 쓰고도 충분히 따듯하게 지낼 수 있는 기술이 만들어져 있다”라고 말했다. 2021년 기준 국토교통부 노후건축물 현황에 따르면 전체 건물 731만4264동 가운데 30년 이상된 건물은 298만6830동으로 39.6%에 달한다.

취약계층을 대상으로 한 그린 리모델링에는 좀더 섬세한 접근이 필요하다. 현재 국내 주거환경 기준에는 ‘단열’ 조건이 없다. 이헌석 정책위원은 “영국의 경우 주택을 단열 기준에 따라 평가한 후, 그중 최하위 등급은 아예 임대를 하지 못하게 한다. 이 경우 반지하 논쟁과도 비슷한데, 그 집에 거주하던 사람들이 어디로 가야 하는지에 대한 문제가 생긴다”라며 “단순히 단열 상태가 안 좋은 집은 임대하지 못하게 할 것이 아니라 주거환경을 뒷받침하기 위한 임대주택이라든가 다른 계획들을 도입해 점차적으로 주택의 상태를 개선하는 기준을 만들어야 한다”고 말했다.

이유진 부소장은 미국의 인플레이션 감소법(IRA)을 예로 들며 ‘난방비 문제’를 ‘에너지전환’의 관점에서 접근해야 한다고 말했다. 이 부소장은 “미국 백악관의 ‘모두를 위한 청정에너지’ 사이트에 들어가 보면 시민들이 에너지 비용을 줄이기 위해 태양광 설치부터 주택 단열 개선, 에어컨과 전기차 구매까지 어떤 지원을 얼마나 받을 수 있는지를 보여준다”며 “미국의 가정은 지붕에 태양광 발전기나 배터리를 설치할 때 30%의 세액공제를 받고 창호 교체나 단열 개선 산업에 1가구당 1200달러의 보조금을 받을 수 있다. 저소득층의 경우 최대 8000달러(1000만원)까지 지원금을 받을 수 있다”고 말했다. 그러면서 “지원 규모를 보면 바이든 대통령이 인플레이션 감소법을 왜 ‘미국 역사상 가장 공격적인 기후위기 대응 정책’이라고 강조했는지 이해가 간다”고 말했다.

지난해 10월 6일 EU는 에너지 가격 상승에 대응해 ‘에너지 위기 대응 긴급 조치’를 발표했다. 핵심은 ‘횡재새’ 부과다. 에너지 가격 상승으로 막대한 초과이익을 거둔 에너지 생산업체와 정유 업체에 연대기부금 명목의 세금을 추가로 부과하도록 했다. EU 집행위원회는 긴급 조치를 통해 1400억유로(200조원)의 횡재 수익을 회수하고 이렇게 거둔 횡재세는 취약계층 에너지 비용 지원, 재생에너지 확대와 에너지 효율 개선을 위한 REPowerEU 재원으로 사용한다는 방침을 내세웠다.

국내 정치권에서도 난방비 대란을 계기로 ‘횡재세’를 도입해 취약계층에 대한 에너지 지원금 등으로 사용하자는 주장이 나오고 있다. ‘횡재세’ 도입은 지난해 야당을 중심으로 제기된 바 있다. 이성만 민주당 의원과 용혜인 기본소득당 의원은 고유가·고금리 등으로 막대한 초과이익을 거둔 정유사 등 기업들에 세금을 추가로 걷도록 하는 법안을 발의했다. 이후 국회에서 본격적으로 논의되지는 못했던 횡재세 논의가 ‘난방비 대란’ 이후 재점화됐다. 이재명 민주당 대표는 지난 1월 25일 국회 최고위에서 “국민이 난방비 폭탄을 맞고 있어 횡재세 도입을 검토해볼 필요가 있다”며 횡재세 도입을 공식 제안했다. 정부·여당은 야당의 제안을 일축하고 있다. 추경호 경제부총리 겸 기획재정부 장관은 1월 26일 기자간담회에서 횡재세 도입에 대해 “전혀 동의할 수 없고, 검토하고 있지 않다”고 말했다.

지난 1월 26일 더불어민주당 이재명 대표가 국회에서 열린 난방비 폭탄 민주당 지방정부·의회 긴급 대책회의에서 발언하고 있다. / 연합뉴스

전문가들 사이에서도 찬반양론이 부딪히고 있다. 이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 “‘횡재세’ 도입은 이미 실기했다. 정유사 수익이 극대화된 것은 작년이고 횡재세를 지금 만들면 내년부터 과세가 될 텐데 내년에 상황이 어떻게 될지는 알 수 없다”고 말했다. 그러면서 “횡재세를 도입한 유럽은 법인세율이 단일세율이다. 반면 우리나라는 누진세율이다”라며 “법인세율 자체가 누진 구조라는 것은 이미 ‘횡재’를 하면 법인세를 더 많이 내는 구조라는 것이다. 단일세율인 유럽과 다르기 때문에 우리나라 제도에 횡재세를 도입하는 것은 맞지 않는다”라고 말했다. 성태윤 연세대 경제학부 교수는 “우리는 원유를 천연자원으로 갖고 있는 국가가 아니고 원유를 수입하는 국가다. 천연자원을 갖고 있을 때 ‘횡재’라고 할 수 있다”고 말했다. 또 “추가적인 이익이 발생했기 때문에 세금을 더 매기는 형태가 되면 최대한 그런 이익이 발생하지 않도록 회사를 운영하게 된다. 가능한 저렴한 가격에 원유를 확보하려는 노력이 약화돼 오히려 소비자들에게 부담을 전가할 수 있다”고 말했다.

나원준 경북대 경제학과 교수는 “횡재세도 이익의 일정 비율을 세금으로 부과하는 정률세이기 때문에 기업 입장에서는 이익이 많이 날수록 유리하다”며 “기업이 이득을 추가로 빼앗기기 때문에 억울할 수는 있지만, 이윤을 추구할 유인이 없어지는 건 아니다”라고 반박했다. 그러면서 ‘횡재세’ 도입은 에너지전환의 관점에서 봐야 한다고 말했다. “‘횡재세’는 현실적으로 ‘로빈후드세’적인 성격이 강하기 때문에 반발이 상당할 수밖에 없다. 이탈리아나 스페인에서도 기업들의 조세저항이 만만치 않다”라며 “횡재세는 ‘에너지전환’의 관점에서 종합적으로 봐야 한다. 에너지전환을 한다고 할 때 굉장히 많은 비용이 발생한다. 저소득층에서 지지를 받지 못하면 에너지전환의 동력이 만들어질 수 없기 때문에 재분배 차원의 접근이 필요하다”고 말했다.

책임공방을 넘어

난방비 대란으로 민심이 싸늘해지면서 여야는 난방비 대란의 책임을 두고 공방을 벌이고 있다. 정부는 ‘연료비 연동제’를 유예한 전 정권의 탓으로 돌리고 있다. 야당은 취임 이후 예견됐던 에너지 가격 상승에 대한 대책을 미리 마련하지 못한 정부에게 책임을 묻고 있다. 여야의 책임공방이 이어지는 가운데 정치권의 논의가 성난 민심을 잠재우기 위한 보조금 지급 수준에서만 머물러서는 안 된다는 지적이 나온다. ‘난방비 대란’의 이면에는 구조적인 문제가 뒤얽혀 있고, 앞으로도 반복될 위기인 만큼 ‘에너지전환’, ‘에너지 수요 관리’, ‘에너지 불평등 해결’ 등 종합적인 차원에서 장기적인 대책을 세우는 계기가 돼야 한다는 지적이다.